Virtualisering van de politiek

‘Wie mocht ontdekken – wat vrijwel onmogelijk is – hoe beleid wordt gemaakt, die zal zijn verdere leven moeten slijten met een fundamenteel gevoel van onveiligheid.’

Harry Mulisch, De ontdekking van de hemel

Literatuur over de ICT-samenleving onderscheidt vier stadia van ontwikkeling (Van Es & Pols, 2000): van informatie, naar interactie, naar transactie, naar transformatie. Een website die zich in de informatiefase bevindt biedt slechts informatie die voorheen in folders of publicaties verstrekt werd. Op het moment dat een gebruiker ook een mail kan sturen aan de eigenaar van de website spreekt men van de interactiefase. In de transactiefase is de site ingericht op voortdurende communicatie met gebruikers. Pas in de transformatiefase wordt de communicatie dynamisch en volgt de interactie niet meer de structuur van de site en de door de site gerepresenteerde (overheids)instantie, maar andersom.

Volgens minister Van Boxtel zijn websites van gemeenten, provincies en ministeries nog teveel een ‘omgevallen folderkast’. De websites zijn – in wat meer abstracte bewoordingen – de informatiefase nog niet voorbij. De op het stadium van ‘informatie aanbieden’ volgende ontwikkelingsstadia hebben met elkaar gemeen dat informatie twee kanten op gaat; interactie, transactie en transformatie kunnen alleen bestaan op basis van een wederzijdse deelname. En deelname is alleen gegarandeerd bij voldoende betrokkenheid van de deelnemende partijen. De transformatiefase is een eerste aanzet tot de virtualisering van de politiek.

Issue politiek

Politiek zal zich door de ICT steeds meer concentreren rondom issues, meent Arjan Korthout, gemeentesecretaris van Maassluis. ‘De problemen waar je als gemeente mee kampt, worden steeds complexer. Daarom zul je een steeds sterkere samenwerking krijgen rondom bepaalde thema’s. Groepen ambtenaren die samen, projectmatig aan een klus werken, eventueel in samenwerking met burgers, bedrijfsleven en andere gemeenten. ICT is daarbij een belangrijk hulpmiddel’. Korthout spreekt hier vanuit het perspectief van de gemeenten. De kiem voor een netwerk wordt hier gelegd door de overheid. De ‘netwerkambtenaar’ wordt in deze visie ‘een regisseur van processen’. Frissen (2001) voegt nog hier aan toe dat ‘veel vaker niet de gemeente initiatiefnemer zal zijn van beleidsontwikkeling, maar zal één of andere virtuele gemeenschap het proces starten’.

In zekere zin is deze trend al waar te nemen op het Internet. De virtuele discussiegroep ‘Café de Luie Motorfiets’ (zie p. *) is slechts één voorbeeld van een ‘sub’-netwerk waarin onder andere politieke onderwerpen aan de orde komen, zonder dat de overheid daar ook maar iets aan heeft gedaan. Burgers worden steeds meer in staat gesteld om de interactie aan te gaan met wisselende configuraties. Een burger kan deel uitmaken van meerdere netwerken tegelijk. Elk netwerk kent zijn eigen dynamiek en reikwijdte. Met de komst van Internet zijn dynamiek en reikwijdte feitelijk onbegrensd geworden.

‘Dat ICT veel gaat veranderen, daar is iedereen het wel over eens. Deze veranderingen zijn niet alleen technisch van aard: Je gaat ook morrelen aan macht. Afdelingen ontlenen hun bestaansrecht aan het feit dat ze over bepaalde informatie beschikken. Die autonomie moet worden opgeheven’, aldus Bekkers. Ook minister Van Boxtel voorziet problemen: ‘Waarom zou je zoveel ambtelijke afdelingen en organisaties in stand houden als je straks je rijbewijs kunt aanvragen via Internet? Dat zal een enorme strijd geven tussen allerlei bureaucratische circuits die zichzelf in stand willen houden, maar het zal een achterhoedegevecht zijn’. Van Boxtel is overigens de enige minister met een eigen Internetsite. Volgens theorie van de communicatiepsycholoog Watzlawick heeft de ‘nieuwe manier van communiceren’ echter een heel eigen karakter.

Symmetrische en complementaire communicatie

Een bekend axioma van de communicatiepsycholoog Watzlawick (1974) handelt over symmetrische versus complementaire communicatie. Voorbeelden van complementaire communicatie zijn te vinden in bijvoorbeeld de relatie tussen patiënt en dokter, of de relatie tussen student en docent. Op het moment dat beide partijen zich bewust zijn van hun positie ten opzichte van de ander en zich daar thuis in voelen is er niets aan de hand. De onderlinge relatie en daarmee het interactieproces blijven in stand. Op het moment dat één van de partijen de situatie symmetrisch tracht te maken, kan een relationele conflictsituatie ontstaan. Dit brengt een blokkade van interactie met zich mee.

Een voorbeeld: de oude geneeskunde docent die een complexe beenfractuur oploopt en onder behandeling komt van een veel jongere arts (en misschien zelfs een voormalig leerling) waarna hij het absoluut niet eens is met de behandelingswijze van de jonge arts. In een complementaire relatie gaat informatie één richting op en bestaat er hooguit terugkoppeling vanuit de ‘ondergeschikte’ partij. In een symmetrische relatie kan informatie daadwerkelijk uitgewisseld worden en daarna door beide partijen van betekenis voorzien worden.

Dit axioma is mede van toepassing op de veranderende rol van de overheid en de burger: beide partijen komen steeds meer in een symmetrische verhouding tot elkaar te staan, maar weten daar nog geen raad mee. De burger emancipeert, de overheid ziet zichzelf steeds meer als ‘gesprekspartner’ in plaats van ‘beheerser’, maar blijft de formele macht houden. Dit leidt tot een conflictsituatie. Aangezien ‘overheid’ en ‘burger’ sterk gereïficeerde begrippen zijn dient hier overigens met voorzichtigheid over communicatie tussen ‘overheid’ en ‘burger’ gesproken te worden. Contact tussen overheid en burger heeft op vele momenten en manieren plaats. De diversiteit van deze momenten is van een dusdanige omvang dat generalisaties ondenkbaar zijn.

Moderatie en discussiefora

Via de Internetsite www.rogervanboxtel.nl is interactief contact tussen ‘de burger’ en ‘de overheid’ mogelijk. Op de site organiseert minister Van Boxtel discussies over onderwerpen als ‘cyberracisme’. Een quote van de minister op de site: ‘ Bent u het met mij eens? Moet ik me in de wereld sterk maken om de verspreiding van racisme via internet strafbaar te stellen? Bent u het met mij oneens? Moeten mensen vrij blijven om op internet racistische stellingen te poneren, omdat de vrijheid van meningsuiting voor gaat?’. De minister stelt vragen over het op Internet handhaven van de morele uitgangspunten waarop onze grondwet gebaseerd is.

De discussie wordt gestart door een eerste tekstbericht, waarna mensen kunnen reageren. Vanuit Watzlawick’s symmetrieaxioma bezien is dit een eerste aanzet van minister van Boxtel om een symmetrische relatie op te bouwen met ‘de burger’. Het Internet heeft tenslotte een aantal interessante eigenschappen: het medium is steeds eenvoudiger te benaderen, een bezoek aan een discussie is laagdrempelig en de discussie kan uitgespreid worden over langere tijd.

Een aantal zaken vallen op bij bezoek aan een dergelijke discussie. Ten eerste het aantal reacties. Dit zijn er hooguit twee of drie per dag. Verder de grote diversiteit aan meningen, variërend van scheldkanonnades tot goed onderbouwde essays. Om escalatie te voorkomen wordt de discussie gemodereerd. Er is een persoon die de discussie volgt, en naar aanleiding van extreme reacties ingrijpt. Indien een reactie in de ogen van de moderator te extreem is, dan worden de IP gegevens van de betreffende bezoeker gebruikt voor een aangifte bij de politie.

Een voorbeeld van een ingreep door de moderator: ‘We zien dat mensen graag hun hart blijven luchten over alles wat maar raakt aan religie, minderheden, racisme en discriminatie. Ook de minister heeft nog eens aangegeven dat hij binnen deze discussie graag uw reacties verneemt op de beide stellingen. De mensen die op die uitnodiging ingaan, geven we dus graag de ruimte. De andere reacties, gaan we verwijderen. Misschien dat we later over het brede terrein nog eens een heel andere discussie moeten organiseren.’

Geen extremen

De Internetsite nodigt mensen uit tot reageren, maar ontmoedigt extremen – bezien vanuit het perspectief van de moderator – door de aangekondigde sancties. De discussie gaat uit van een goede beheersing van de Nederlandse taal. De gebruiker moet zich eerst inlezen in een aantal reacties voordat deze mee kan doen aan de discussies. Minister van Boxtel geeft in vrij uitgebreide en ambtelijke bewoordingen te kennen wat hij van de discussie verwacht. In termen van ‘kosten’ wordt dus nogal wat van de gebruiker gevraagd. De gebruiker moet overigens ook nog eens ‘per toeval’ op de site terecht komen. Een symmetrische relatie tussen ‘overheid’ en ‘burger’ is – op deze site althans – niet aanwezig.

De genoemde problemen gelden niet alleen voor de site van minister Van Boxtel. Veel initiatieven om een groot publiek te benaderen – niet alleen overheidsinitiatieven – mislukken doordat de sites weinig voordelen bieden of technische drempels opwerpen. Wat aangeboden diensten precies inhouden is vaak onduidelijk, grote lappen tekst over de visie van initiatiefnemers op Internet leiden de gebruiker af, het taalgebruik is onbegrijpelijk, de eisen die gesteld worden aan de computer van de gebruiker zijn te hoog; de behoefte van de burger wordt niet als uitgangspunt genomen (Klaver, 2000).

Deze ervaring werd tijdens de afstudeerperiode gedeeld door de auteur. Diverse instanties en werkgroepen van verschillende ministeries en innovatiecentra over de relatie tussen burger en overheid in een door ICT gedomineerd landschap zijn met een site present op Internet. De sites nodigen uit tot deelname in discussies – soms real-time – maar vaak verschijnt dezelfde kleine groep namen in de participantenlijst en leiden de discussies niet tot nieuwe inzichten. Het aantal reacties op een onderwerp is ook meestal erg gering en vaak van lage kwaliteit. De door de auteur gestelde vraag ‘Waarom doet u eigenlijk mee aan de discussie?’ werd door een aantal mensen beantwoord. Deels uit interesse ‘hoe een online discussie werkt’, deels uit betrokkenheid door werk of uit politieke interesse. De meeste participanten zijn overigens hoogopgeleiden.

Levende politiek

‘Heeft een burger interesse in of een mening over maatschappelijke kwesties als (cyber)racisme?’, zou men kunnen denken naar aanleiding van de resultaten van door de overheid georganiseerde Internetdiscussies. Onderzoek wijst uit dat de burgers wel degelijk op Internet discussiëren over maatschappelijk onderwerpen (Schalken, 1999). Maar op die plaatsen waar die burger dat zelf wil. Een in het betreffende onderzoek aangehaald voorbeeld is ‘Café de Luie Motorfiets’. Het café – een community – is virtueel en bestaat alleen in de werkelijkheid van de gebruikers op Internet. De deelnemers hebben een gemeenschappelijke hobby: motorrijden. Er wordt veel over de hobby gepraat, technische tips worden uitgewisseld en contacten worden gemaakt. De community heeft ook een eigen set aan gedragsregels bepaald, die door de leden zelf nageleefd worden.

In de community worden veel vragen gesteld. Deze vragen worden – soms zeer uitgebreid – beantwoord door andere leden. Vragen die vaak terugkomen worden samen met de antwoorden ondergebracht in een FAQ, Frequently Asked Questions list. De community beschikt zo na verloop van tijd over een grote hoeveelheid kennis. De leden kunnen ook verwijzingen naar eigen homepages maken. Deze pagina’s vormen een tweede ring aan kennis. Het blijkt ook dat de leden zich bezig houden met – voor hun van toepassing zijnde – maatschappelijke kwesties. Gevaarlijke wegsituaties, opiniepeilingen over bijvoorbeeld rekeningrijden worden besproken en indien noodzakelijk geacht aan de kaart gesteld bij overheidsinstanties.

Nieuwe vormen van meningsuiting

In de politieke praktijk worden meer signalen opgevangen met betrekking tot de opkomst van nieuwe vormen van meningsuiting. In het rapport ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’ (2000) van de gelijknamige commissie staat de volgende stelling: ‘Algemeen aanvaard is dat de vrijheid van meningsuiting een zorgverplichting voor de overheid meebrengt om de pluriformiteit in de meningsuiting te bevorderen’. Deze stelling wordt zelfs voorgesteld in een wijziging van artikel 7 van de Grondwet. De stelling is techniekonafhankelijk geformuleerd, waardoor uitingen op Internet grondwettelijk niet anders behandeld worden als uitingen via de traditionele media.

Een recent persbericht met betrekking tot de Betuweroute (2001) geeft een ander beeld van de ‘pluriformiteit bevorderende’ overheid: ‘De Staat der Nederlanden eist de domeinnaam betuwe-route.nl op van Stichting Jongeren Milieu Producties. Met deze eis wil de overheid tegenstanders van de omstreden goederenspoorlijn een podium ontnemen. De domeinnaam wordt gebruikt door critici van de Betuwelijn, onder het motto ‘Betuweroute? Zet er een streep door!’. Overigens werd op de vraag waarom de Staat in beroep gaat tegen de alternatieve domeinnaam – door de auteur gesteld via de officiële Internetsite over de Betuweroute – niet gereageerd.

De kritiek op de Betuweroute wordt overigens ‘steeds fundamenteler’, zo leert het persbericht ons. ‘Een rapport van de Rekenkamer veroordeelde in juni 2000 de uitgangspunten, rekenmodellen en besluitvorming waarop het besluit tot aanleg van de Betuweroute genomen is’. Overigens is betuwe-route.nl niet de enige protestsite, ook de site geen.betuwelijn.nu roept op tot protest. De site voorziet onder andere in een digitale handtekeningenactie en heeft veel kritische documentatie online staan. De ‘officiële’ site – betuweroute.nl zonder scheidingsstreepje – over de Betuweroute is zeer overzichtelijk en biedt veel informatie. Opvallend is dat de informatie op de genoemde sites overwegend in overeenstemming is met de eigen stellingname in het debat.

Een aantal vragen kwamen bij me op gedurende het onderzoek. Als vele communities zich nu al bezig houden met politiek (‘live’ of ‘sub’ politiek), volledig los van het geformaliseerde systeem, wat is daar dan de betekenis van voor de overheid? En in de toekomst, waar steeds meer burgers zich kunnen mengen in communities naar hun keuze? Moet de overheid zich bezig houden met het opstarten van discussieplatforms en het trekken van mensen naar die platforms, of gaan monitoren wat er gebeurt in cyberspace? En daar actie op ondernemen? Momenteel vindt bijvoorbeeld onderzoek plaats naar het automatisch monitoren van discussiegroepen (Rogers, 2001). Een overheid die actie onderneemt op basis van een dergelijke opiniebarometer loopt in feite consequent achter de feiten aan. Kan een deskundige op het gebied van ICT en interactieve beleidsvorming nog iets zinnigs aanbevelen? En aan wie? Ook al zou Internet voor iedereen beschikbaar zijn, dan nog gelden een aantal belangrijke beperkingen. Deze behandel ik in de volgende alinea’s.

Beperkte toegankelijkheid

Internet is momenteel voor een beperkte groep mensen bereikbaar. Bij veel discussies blijkt dat door adverse selection altijd een bepaalde bevolkingsgroep overduidelijk aanwezig is. Een door sommigen gevreesde tweedeling in de maatschappij door technologie (Svensson & Aarts, 2001) lijkt hiermee op waarheid te berusten. Anderen beweren dat deze tweedeling niet bestaat of tenminste minder wordt (Frissen, 1999, Van Boxtel, 2000). Verschillende initiatieven moeten uiteindelijk alle inwoners van Nederland de gelegenheid geven om het Internet op te kunnen. Dit zou rond 2010 het geval moeten zijn (Van Bemmel, 2001). Zodoende kunnen op termijn alle burgers zich roeren in discussies die hen aangaan.

Maar: toegankelijkheid alléén is niet voldoende. In een interview met een hoofd informatievoorziening van één van de ministeries kwam naar voren dat nu en in de toekomst bepaalde bevolkingsgroepen beter op Internet vertegenwoordigd zijn dan anderen. ‘De VUT-ers, 65 plussers beschikken meestal over de tijd, het geld en de ervaring om op Internet te komen. Ook de werklozen, jongeren en studenten zijn vaak aanwezig op het Internet. Het merendeel van de werkende klasse heeft geen tijd om mee te doen met allerlei online activiteiten. Uiteindelijk is het actief benaderen van partijen door de overheid als ‘regisseur van het netwerk’ het enige sturingsinstrument dat overblijft. De overheid krijgt in de toekomst de rol van de ‘kerk uit de middeleeuwen’: opkomen voor de zwakken, en het slechten van conflicten’.

Kwantiteit en kwaliteit

Eén van de veelvuldig geroemde voordelen van Internet – het tegen lage kosten kunnen beschikken over zeer gevarieerde informatie – kent ook een keerzijde. De hoeveelheid tijd die mensen ter beschikking hebben om informatie te verwerken is beperkt. Daarnaast brengen de traditionele media eveneens een enorme stroom aan informatie aan de mensen. Daarnaast staan niet alleen de hoeveelheid, maar ook de kwaliteit van de informatie regelmatig ter discussie. ‘Als we spreken over een digitale democratie, een transparante overheid en burgers die participeren is het de vraag of het huidige medialandschap wel voldoende kwaliteit heeft’, aldus Bert Mulder van het Instituut voor Publiek en Politiek.

Het wordt volgens Mulder tijd om ‘een nieuwe plaats in het medialandschap te ontwikkelen, waarin wij een ‘stand van zaken’ bijhouden’. Een voorbeeld van een dergelijke plaats is het ‘my-own-city-concept’; een burger is ‘geïnteresseerd in zijn stad, maar niet in alles van die stad’ volgens Peter van Eijk, mededirecteur van de overheidsgroep van PricewaterhouseCoopers. Volgens Bekkers is dit nog lang niet het geval: ‘De informatie die nu op het Internet wordt aangeboden, weerspiegelt het sectorenmodel en speelt niet in op de vraagpatronen van de burger’.

Het terugbrengen van de onbegrensde hoeveelheid informatie tot voor iedereen te verwerken proporties is een vraagstuk op zich. Terugbrengen vraagt om filteren en filteren is per definitie subjectief. Filteren kan ‘voor’ of ‘door’ een persoon plaatsvinden. In beide gevallen wordt de beeldvorming beperkt. Het verschil tussen ‘voor’ en ‘door’ filteren is dat als informatie door een persoon wordt gefilterd, deze persoon in staat is om te allen tijde meer informatie over een voor hem of haar interessant onderwerp te verzamelen. Filteren ‘voor’ een persoon doet al gauw aan censuur denken. Zoekmachines op Internet zijn een voorbeeld van zoeken ‘door’, de zogenaamde portals een voorbeeld van zoeken ‘voor’. Het Internet laat de twee vormen overigens vaak naadloos in elkaar overgaan, door zoekfuncties te koppelen aan thema’s.

De rol van analoge communicatie

Betrokkenheid van twee kanten in een symmetrische relatie is een basis voor voortdurende interactie. Symmetrie brengt met zich mee dat de niveauverschillen tussen beide partijen genivelleerd zijn. Anders gezegd: geen ambtelijke bewoordingen als dat niet goed ontvangen wordt. Maar ook andersom: geen scheldpartijen tegen beleidsmakers als daar geen verdere boodschap aan vast zit. Met het toenemend aantal allochtonen in Nederland vormt de Nederlandse taal ook een beperking. Gelijkwaardige dialoog vloeit voort uit symmetrie. De community van motorrijders geeft hiervan een voorbeeld. Zij spreken reeds een gemeenschappelijke taal.

De rol van ‘taal’ op een Internetsite is gerelateerd aan een symmetrische relatie. Informatie in de vorm van taal kost begrip en tijd van de betrokkene. Ook hier is een axioma van Watzlawick van toepassing. Het axioma ‘digitale versus analoge communicatie’ geeft aan dat taal – hetzij geschreven, hetzij gesproken – altijd binnen een bepaalde context staat. De context wordt mede gecreëerd door analoge communicatie. In een face to face situatie bestaat deze analoge communicatie uit bijvoorbeeld gezichtsuitdrukkingen, gebaren, expressie, intonatie enz. Bij een virtuele ontmoeting verdwijnt deze informatie en daardoor verandert de over te brengen boodschap van karakter. De motorrijders hebben min of meer een gemeenschappelijke set aan normen, waarden en interesses. Hierdoor is het belang van analoge communicatie tijdens het chatten (digitale communicatie) minder groot.

Context als beperkende factor

Een discussieforum op Internet over een breed maatschappelijk onderwerp dat iedereen aangaat – en toch slechts een handvol bezoekers. In een gemiddeld forum verschijnt een lange lijst aan berichtkoppen op het scherm. Elk item vertegenwoordigt een reactie, variërend van één zinnetje tot een half essay. Daarbij bestaat er vaak een geringe relatie tussen berichtkop en het bericht zelf. Volgens de netiquette wordt van een potentiële deelnemer verwacht dat hij alle eerder geplaatste berichten leest voor hij een reactie plaatst. Meedoen aan een virtuele discussie – vooral als deze al een tijdje loopt – kost dan veel tijd en dwingt een deelnemer in de context van de discussie. En die context, de werkelijkheidsdefinitie van de betreffende deelnemer verschilt per reactie.

Elke reactie in een dergelijke reeks aan pluriforme werkelijkheden is feitelijk betekenisloos zonder context. Een voorbeeld hiervan: op een discussieplatform worden deelnemers uitgenodigd een mening te geven over de aanleg van een snelweg door een bestaande woonwijk. Twee deelnemers reageren met een korte zin: ‘ik ben tegen’. Vervolgens wordt op basis van deze reacties besloten een omweg in de snelweg te leggen, zodat de woonwijk ontzien wordt. Vervolgens verandert één deelnemer zijn standpunt: ‘ik ben voor’. Wat is hier aan wiens hand? Waarom is de andere deelnemer na de interventie niet ook ‘voor’? Betreft het een milieuactivist, die per definitie tegen de aanleg is? Betreft het een inwoner van het dorp, die niet alleen tegen de komst van een snelweg in de wijk, maar ook in de regio is? De reacties krijgen dus pas betekenis als de deelnemers er een context omheen creëren. Het omschrijven van een context kost tijd, indien men dit al doet.

Communities, de virtuele ontmoetingsplekken van het Internet, ontstaan juist door gemeenschappelijke context- en ervaringsgebonden informatie en kennis (Van den Boomen, 2000). De informatie en kennis behelzen kwesties die mensen bezig houden in hun dagelijks leven. Volgens Van den Boomen zijn virtuele ervaringen wel ‘echt’ en hebben ze een sociaal-culturele functie, maar vormen ze geen compensatie voor bijvoorbeeld de anonimiteit van een woonbuurt. Communities blijken in de praktijk overigens erg gevoelig te zijn voor commerciële exploitatie. Commercialiseren werkt niet, professionaliseren wel.

Internet als manier van organiseren

Het Internet kent in zijn huidige vorm blijkbaar een aantal beperkingen die het zinvol toepassen in het proces van beleid maken in de weg staan. Desondanks gloort er een sprankje licht aan de digitale horizon: ‘Het Internet kan worden gezien als een technische infrastructuur die bestaat uit een reeks van protocollen en standaarden, die het mogelijk maakt dat computers wereldwijd met elkaar kunnen communiceren. Maar er is meer aan de hand. Het Internet is ook een infrastructuur die organiseren mogelijk maakt’ (Bekkers, 1999).

Internet als manier van organiseren biedt perspectieven in de voorgaande lijst met vragen. Het gedachtegoed van Weick, die organiseren ziet als ‘een continu proces van verwijderen van dubbelzinnigheid’ sluit aan bij de basisgedachte waarop Internet gebaseerd is. ‘De organisatie’ verwordt in Weick’s theorie tot een voortdurende stroom aan betekenistoekenning. In klassieke organisaties is de interactie (en daarmee betekenistoekenning) beperkt tot de werknemers, of de leden van de organisatie. In het geval van Internet is de interactie in principe mondiaal en niet gebonden aan status, afkomst of formele lidmaatschappen. Zoals eerder werd beredeneerd is de interactie per subnetwerk anders georganiseerd.

Sturen middels informatiestromen

Volgens Bekkers en Thaens (1999) spelen kennis, informatie en informatietechnologie een prominente rol in de netwerktheorie, omdat zij worden gezien als machtsbronnen die kunnen worden aangewend in het strategische spel. Als het totstandkomen van beleid wordt gezien als een incrementeel proces (ook wel ‘voortmodderen’ genoemd) dan kan dit proces beïnvloed worden door het beheersen van de toegang, verdeling en verspreiding van informatie en het trachten om de perceptie en attitudes van de betrokken actoren te veranderen. Doeleinden worden aangepast aan de tot de bestuurder ter beschikking staande middelen en dit aansluitend bij bestaande ervaringen en praktijken van die bestuurder (Bekkers, 1993, Tops et al, 1996, Hendriks & Toonen, 1998). De hier beschreven situatie geldt in een omgeving waar informatie niet voor iedereen vrij toegankelijk is.

Velen menen desondanks dat de opkomst van de informatie- en telecommunicatietechnologie (ICT) een nieuw perspectief biedt op de huidige representatieve democratie. ‘Het hele huis van Thorbecke is gebaseerd op duidelijke, heldere bestuurslagen en grenzen. Terwijl één van de kenmerken van ICT is dat het morrelt aan hiërarchische verhoudingen en die grenzen laat afbrokkelen’ (Bekkers, 2001). ‘De politiek, en ook de instituties van staat zoals ministeries, doen nog teveel alsof er nog geen informatiesamenleving is’ meent staatssecretaris Van der Ploeg. Dat ICT het openbaar bestuur verandert staat voor hen vast. ICT leent zich bij uitstek voor het interactief beleidsvormen.

Het daadwerkelijk inzetten van het Internet als een medium voor het continu toekennen van betekenissen – zoals Weick ‘organiseren’ definieert – is nauwelijks ontgonnen terrein. Verderop in deze scriptie (zie pagina * en verder) wordt hierin een aanzet gemaakt met een procesmatige, interactieve methodologie van kennisdeling, probleemdefinitie en het zoeken van oplossingsrichtingen. Deze methodologie is gebaseerd op de theorie van zelforganisatie en structuurvorming die eveneens later besproken wordt, vanaf pagina *.

Invloed ICT beperkt

Sommigen menen dat de invloed van ICT op de representatieve democratie beperkt is. ICT ‘monopoliseert en centraliseert’, en democratische en beleidsvormende taken blijven het domein van (lagere) overheden (Van Herpen, 2001). Interactieve beleidsvorming is niet meer dan het ‘uitbreiden van het ambtelijk apparaat met een paar honderd burgers’ (Hartman, 1996). In Amsterdam probeerde de werkgroep ‘de glazen stad’ de gemeente online te krijgen om daarmee onder andere het bestuur dichter bij de burger te brengen, maar de werkgroep trok de conclusie dat ‘bijna niemand wil chatten met een wethouder, de mensen willen gewoon hun paspoort kunnen verlengen zonder op de fiets te hoeven stappen’ (Van Bemmel, 2001). De Vereniging van Nederlandse Gemeenten VNG onderkent deze uitspraak ook.

Vrije en vrijwillige participatie is een utopie, volgens Hartman (1996). ‘Burgers hebben zelf helemaal niet om gevraagd om mee te praten. Uit allerlei onderzoeken blijkt dat grote delen van de bevolking helemaal geen behoefte hebben aan meer participatie. Het zijn de goedgebekte, Internetbekwame intellectuelen die de partijpolitiek enigszins beu zijn, die nu hun heil zoeken in interactieve beleidsvorming. Als zij zeggen ‘de burger moet meebeslissen’ bedoelen ze eigenlijk dat ze zelf mee willen beslissen’.

Gradaties van invloed ICT

Op de invloedsschaal van ‘geen verschil’ tot ‘wel verschil’ van ICT op het openbaar bestuur zijn uiteraard meer gradaties mogelijk dan alleen zwart of wit. Kloppenborg (1992): ‘Het beschermen van de rechtsstaat en het beslissen over het huishoudboekje van de staat blijven kerntaken van de overheid. Oneigenlijk zijn evenwel al die taken die de overheid op zich heeft genomen omdat het probleemoplossend vermogen van de samenleving niet toereikend was’. Het probleemoplossend vermogen van de samenleving kan volgens hem vergroot worden door een ‘telematisch instrument’ dat advisering en besluitvorming door direct belanghebbenden mogelijk maakt.

Het telematisch instrument dat Kloppenborg introduceert moet de preferenties en hun intensiteit onder belanghebbenden in kaart kunnen brengen. Ten tweede moet het instrument de preferenties kunnen afwegen en optimaliseren. Tenslotte moet het beschikbaar zijn voor alle overheidsniveaus. Als aan deze eisen wordt voldaan dan kan de overheid zich beperken tot een procedurele rol: de belanghebbenden lossen in principe hun eigen problemen op en de overheid houdt enkel toezicht op de kwaliteit van de gevolgde procedures. De overheid wordt in een dergelijke situatie een ‘procesarchitect’ (De Rijk, 1996).

De toekomst van de democratie

‘Meaning is retrospective. Effects, responses, and outputs are pretexts to search backward and discover plausible events that could have produced them’ (Weick, 1979). De waarneming, de selectie van wat we zien wordt beïnvloedt doordat we in het verleden op zoek gaan naar een aansluiting met het heden. Toekomstscenario’s – bijvoorbeeld over de democratie – zijn in termen van Weick ‘various future perfect histories’. Uitspraken over waar de democratie in Nederland naar toe worden daarmee afhankelijk van een persoonlijke visie op het verleden. Verschillende personen kennen een verschillend verleden en daarmee verschillen ook de uitspraken over de toekomst. Een gemeenschappelijke toekomst (‘de’ toekomst) is daarmee onkenbaar.

Inspraak, referenda en interactieve beleidsvorming veranderen de democratie op één dimensie – mate van directheid – maar verder niet. Het is een vernieuwde wisselwerking tussen twee gescheiden entiteiten, ‘overheid’ en ‘burger’. Sprake van een dynamische constellatie is er niet; de spreekwoordelijke afstand tussen burger en overheid blijft onaangetast. De spelregels veranderen, maar de democratie blijft kritisch bezien functioneren als voorheen. Onder welke omstandigheden evolueert de democratie daadwerkelijk verder? En hoe zou zo’n democratie er uit kunnen zien? In het volgende hoofdstuk wordt de evolutietheorie van Waddington geïntroduceerd; deze theorie biedt een interessant perspectief in het kijken naar ontwikkeling. Daarnaast komt het fenomeen zelforganisatie aan bod. In de hoofdstukken daarop wordt onder andere de invloed van ICT op het openbaar bestuur geplaatst in het evolutieperspectief.