De verschijning van de democratie

‘Politiek is uiteindelijk een zaak van de ‘aristocratie van het verstand’

Thorbecke

Een auto is de verschijningsvorm van samengestelde componenten als een verbrandingsmotor, banden, deuren en een dak. De ‘zelfbeweger’ is tot ontwikkeling gekomen in een omgeving met wegen, knooppunten, werktijden, stijgende benzineprijzen maar vooral een toenemende vraag naar individuele mobiliteit. Eén auto kan op topsnelheid rijden op een weg, duizend auto’s op dezelfde weg vormen een file. Het fenomeen ‘file’ is daarmee het onvermijdelijke resultaat van de evolutie van de auto- maar werd nooit doelbewust geïntroduceerd door auto-ontwerpers. Debatten rondom oplossingsrichtingen voor het fileprobleem concentreren zich onder andere op het toepassen van ICT in auto’s, het heffen van een bedrag per kilometer en het aanleggen van meer infrastructuur.

Het sturen op dit soort eerste orde parameters resulteert echter niet in een fundamentele of duurzame verbetering. Het lijkt er op dat het concept ‘auto’ volledig uitgekristalliseerd is. Het ontwikkelingsdal waar de auto zich in bevindt – de vallei der individuele mobiliteit – wordt verkend, verder verbreed en uitgediept. De vallei wordt echter niet verlaten. Artefacten zoals auto’s en boeken zijn wellicht niet willekeurig tot stand gekomen maar zijn het onvermijdelijke resultaat van de evolutie van de componenten waar ze uit bestaan. De boekdrukkunst werd pas mogelijk na de ontwikkeling van een alfabet, papier, inkt en drukletters. De komst van het boek resulteerde vervolgens in artefacten als bibliotheken en universiteiten. Deze artefacten kennen vervolgens hun eigen dynamiek en invloed op de samenleving.

Dergelijke ontwikkelingspaden lijken onontkoombaar. Door morrelen aan de spelregels verandert het aangezicht van het artefact, maar niet de aard ervan. Interessant wordt nu de vraag of dit inzicht ook opgaat voor maatschappelijke systemen. Een debat rond de aanleg van een snelweg speelt zich af binnen beperkte spelregels en oplossingsrichtingen en loopt vast op stellingnames rondom eerste orde parameters door de participanten in het debat. Daarnaast vermindert de legitimiteit van oude vertegenwoordigingsprincipes in een meer pluriform wordende samenleving.

De samenleving verandert

De grondvesten van de moderne liberale democratie werden in 1848 gelegd met de grondwet van Thorbecke. In dit systeem kunnen burgers alleen hun vertegenwoordigers in de Tweede Kamer, gemeenteraad en provinciale staten kiezen. Bestuurders worden gekozen door de politieke lichamen. De directe invloed van de burger op bestuur was daarmee vrij gering (Edelenbos & Monnikhof, 1998). Het openbaar bestuur is tot op heden volledig gebaseerd op de vertegenwoordigingsprincipes van een indirecte democratie. Complexe problemen werden in het verleden door een selecte groep mensen benaderd en doordat deze groep duidelijke grenzen kende leek het ook mogelijk om een probleem volledig te kennen en op te lossen. Het huidige consensusmodel vindt haar oorsprong in de historische overzichtelijkheid van de vertegenwoordigende instanties.

Maar de wereld verandert, Panta Rei – ‘Alles stroomt’. De Nederlandse overheid ziet vanuit haar perspectief een steeds complexer wordende samenleving. Door de toenemende differentiatie, variëteit en vaak conflicterende belangen van populaties, regio’s, steden, leeftijdsgroepen, rassen, religies, lobbyisten, klassen, sectoren en beroepsgroepen neemt de controleerbaarheid en stuurbaarheid van de samenleving af (Toffler, 1991). Als reactie daarop, in overeenstemming met Asbey’s ‘Law of requisite variety’, probeert de overheid de variëteit van haar beleids- en controle-instrumenten evenredig te laten toenemen. Dit is paradoxaal (Frissen, 1999, Toffler, 1991), aangezien de overheid als ‘subsysteem’ nooit dezelfde complexiteit kan hebben als het ‘systeem Nederland’ zelf. Als we daarnaast de landsgrenzen loslaten blijkt dat de overheid ook zelf weer een speler is in bijvoorbeeld de Europese Unie. De ‘postmoderne’ burger, die zich steeds mondiger opstelt en die zich verder emancipeert, vindt zich steeds minder in dit systeem. De legitimiteit van de overheid staat hierdoor ter discussie.

Deze discussie is op zich niet nieuw. Wie de consequentie van de klassieke democratische doctrine aanvaard dat besluiten worden genomen op basis van het grootste aantal stemmen, moet geraakt worden door het feit dat keuzes door een eenvoudige meerderheid de democratie verstoren in plaats van effectueren (Schumpeter, 1950). De wil van de meerderheid is die van ‘de meerderheid’ en niet die van ‘alle mensen’. De democratie faalt in het representeren van het mozaïek dat zij zegt te vertegenwoordigen. Als democratie wordt opgevat als ‘de acceptatie van leiderschap’ dan worden diegenen die de regie voeren van groter belang voor de democratie dan het stelsel aan wederijverende partijen of individuen. In Nederland bestaat de vertegenwoordigende macht uit conflicterende partijen. In deze democratie kan daarmee principieel geen sprake zijn van de wil van alle mensen.

Legitimiteit van de vertegenwoordiging

De Nederlandse overheid heeft met debatten te maken rond een diversiteit aan onderling verweven onderwerpen. De complexiteit van de problematiek en de maatschappelijke relevantie maken het voeren van dit soort van debat tot een kerntaak van de overheid. De overheid kan de burgers op twee manieren (Pitkin, 1972) vertegenwoordigen: ‘acting for’ (optreden namens) of ‘standing for’ (representatief zijn voor). De laatste vorm van vertegenwoordiging was van oudsher van toepassing op de Nederlandse democratie. De steeds verder afnemende belangstelling van de politiek in Nederland, zich uitend in lage opkomstcijfers bij verkiezingen en steeds lager wordende ledentallen van de politieke partijen, doet vragen rijzen bij de legitimiteit van het representatief vermogen van de overheid. Aangezien de overheid mede beschikt over het geweldsmonopolie en het dwingend recht tot belastingbetaling, is het legitimiteitvraagstuk van grote importantie.

In de Nederlandse samenleving zijn er meer signalen dat de overheid ‘moet veranderen’. Bijvoorbeeld naar aanleiding van het rapport van de commissie-Oosting over de vuurwerkramp in Enschede, waarin letterlijk gesteld wordt dat een ‘culturele revolutie’ nodig is om ‘een eind te maken aan het hardnekkig disfunctioneren van de overheid’. Verkokering, vriendjespolitiek en desinteresse worden genoemd als oorzaken van de kloof tussen de ‘papieren werkelijkheid’ -met veel zorg opgestelde wetten en regels- en de realiteit (Koopman, 2001).

De legitimiteit van het overheidsoptreden kan volgens Hoogerwerf et al. (1993) op drie manieren gefundeerd zijn: op basis van achterliggende principes, procedurele legitimiteit en taakinhoudelijke legitimiteit. De burger werd steeds meer betrokken bij de het optreden van de overheid op basis van deze drie pijlers. Aan het eind van de jaren zestig werd inspraak in het bestuurssysteem geïntroduceerd. Deze inspraak werd op twee manieren uitgelegd: als aanvulling op de bestaande democratie, of meer radicaal: als eerste aanzet tot realisatie van een directie democratie (Thurlings et al, 1980). De procedurele legitimiteit vormt in dat geval de voornaamste pijler van het overheidsoptreden.

Van intermediair naar individu

De partijen, vakbonden en kerkelijke instituties waren tot het einde van de jaren zestig vaak de spreekbuis van de burger. Het relatie tussen overheid en burger werd gevormd door deze intermediaire organisaties (Peper, 1999). ‘De voorspelbaarheid van het individuele en collectieve gedrag was – ook in het publieke domein – groot’. Doordat de instituties voormannen hadden en daardoor ‘gezicht’ kregen was het meestal duidelijk wat met wie kon worden afgehandeld. Inspraak was overzichtelijk door de beperkte hoeveelheid gezichten.

De golf van het inspraakdenken raakte echter in de jaren tachtig weer op de achtergrond. Bestuurders vonden de inspraakprocedures maar ‘lastig’ en ‘tijdrovend’. Intussen emancipeerden burger en technologie; de scheiding tussen de formele politiek en informele politieke netwerken van burgers begon zich hier af te tekenen. ‘Verbindingen, sociale bindingen worden meer en meer aangegaan op ‘eigen voorwaarden’, in een eigen, veelal overzichtelijk en soms vluchtig sociaal domein. Er is een groei geweest naar een samenleving van, voor en door burgers (de ‘civil society’), die de belichaming is van de sociale en politieke democratisering’ (Peper, 1999).

Deze ontwikkeling heeft het einde betekend van de zekerheid en de voorspelbaarheid die oorspronkelijk zo kenmerkend waren voor onze (bestuurlijke) samenleving. De rol van de overheid werd vanuit de informele netwerken steeds meer ter discussie gesteld. Samenwerking tussen burger en overheid werd incidenteel en issuegebonden. De afkalving van de verzuiling en de daarmee samenhangende netwerken van partijen, vakbonden en kerkelijke instituties zorgde voor een verdere scheiding tussen overheid en burger. Deze geconstateerde scheiding leidt in de politiek tot twee reacties: herstel van het politiek primaat of juist het verder creëren van betrokkenheid bij burgers door revitalisatie van de democratie. Aan dat laatste wordt op vele manieren invulling gegeven. Het volgende hoofdstuk gaat verder in op deze twee reacties.

De A4 case

De case – het debat rondom het doortrekken van de A4 door de regio Midden Delfland – vloeit hier uit voort. Meer dan vijfentwintig jaar geleden werd door de rijksoverheid besloten om de A4 door te trekken van Delft naar Rotterdam. Vele verschillende partijen riepen vervolgens evenzoveel barrières op. Tijdens een workshop van Wegen naar de Toekomst, een projectgroep van Rijkswaterstaat over Route 26 – Flexibele Infrastructuur (2000) werden een aantal van deze barrières genoemd: de toewijzing van verschillende wegen in één gebied aan verschillende overheden levert problemen op; infraproblematiek overstijgt vaak de grenzen van een bepaald beheersgebied; de rijksoverheid delegeert wel verantwoordelijkheden, maar geen bevoegdheden; bepaalde verworven rechten (het gratis gebruik van een vrachtstrook door vrachtwagenchauffeurs) kunnen niet zomaar teruggedraaid worden; inspraak en beroepsprocedures nemen gemiddeld zo’n vijftien jaar in beslag; fysieke barrières zoals rivieren leveren ook nog obstakels op, evenals de scheiding tussen lokaal en doorgaand verkeer.

Volgens het rapport wordt er in Nederland ‘te weinig geëxperimenteerd’ en worden juridische belemmeringen als excuus gebruikt ‘om niet te hoeven experimenteren’. Ook wordt experimenteren vaak als taak van het bedrijfsleven gezien. Verder wordt bij de overheid verkokering van inhoudelijke disciplines genoemd en het ontbreken van inzicht in elkaars beleidsterreinen. De ‘bestuurlijke lappendeken’ die het Nederlandse staatsbestel typeert is een bont amalgaan van competenties en bevoegdheden. Daarnaast is de factor tijd een complicerende factor, beleid is vaak gebaseerd op gedateerde gegevens en bestaande verplichtingen kennen een lange looptijd.

Tijdens het Nationaal Mobiliteitsdebat dat in het kader van dit onderzoek werd bezocht was de algehele impasse rondom infrastructuur in Nederland eveneens duidelijk te merken. Het debat werd voornamelijk gevoerd door vertegenwoordigers van bedrijfsleven en de overheid, zowel in de discussiepanels als in de zaal. Opmerkelijk was dat men voor bijna honderd procent het met elkaar eens was dat er ‘mentaal iets moest veranderen’ bij de gebruikers van de Nederlandse infrastructuur. Toch werd het debat overheerst door oplossingsrichtingen als het toepassen van ICT in auto’s en wegennet (‘het kastje van Pieper’), méér wegen en het invoeren van de kilometerheffing. De capaciteitsverhoging op het wegennet van deze oplossingen werden geraamd op twintig tot dertig procent. Men kan zich afvragen of dit structurele oplossingen zijn. ‘Mobiliteit mag’ volgens het nieuwe Nationaal Verkeers- en Vervoersplan. Maar tot welke prijs? De vertegenwoordigers van de politieke partijen CDA, D66, VVD en PVDA hielden zich op de vlakte met betrekking tot dit onderwerp.

Eén van de sprekers – Wouter van Dieren, lid van de Club van Rome – voerde de discussie in een ander domein – dat van het milieu. ‘Wat is de waarde van de bijdrage van Schiphol aan het bruto nationaal product als zij niet op hoeven te draaien voor de milieuschade, en de staat deze vervolgens mag betalen? Terwijl de kerosine belastingvrij wordt verkocht? Waarom wordt het vervoer van goederen binnen de Europese Unie nog steeds gesubsidieerd?. Men kijkt bij het ontwerp van een productieketen puur naar just in time concepten, niet naar de context waarin deze keten vorm krijgt. Het produceren van goederen leidt door vele juridische constructies, subsidies en handelsbarrières tot extra milieuvervuiling’.

Van Dieren stelde een kilometerquotum voor: iedereen krijgt een beperkt aantal kilometers per jaar en mag hier vervolgens in gaan handelen. Zij die het nodig hebben moeten kilometers inkopen, anderen kunnen kiezen voor verminderde mobiliteit – maar gaan daardoor vooruit in hun inkomen. Hij wees tevens op het feit dat klimaatverandering de grote herverzekeraars in Duitsland al flink bezig houdt. Het bekende adagium if people define situations as real, they are real in their consequences geeft ons in dat perspectief een op zijn minst zorgwekkend toekomstperspectief.